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勇做推进集采机构竞争的“弄潮儿”——上海首个跨行政级次政府采购项目综述
发布日期:2021-06-04 14:11 文章字号:

自《深化政府采购制度改革方案》明确提出要建立集中采购机构竞争机制以来,相较于其他地区的制度化完善,上海改革的步幅显然更大。日前,上海首个跨行政级次的政府采购项目——上海市嘉定区集中统一组织合同能源管理服务项目圆满完成。这既是该市建立健全集采机构竞争机制的有力探索,也为公共机构集中开展合同能源管理服务项目采购活动提供了有益借鉴。

勇于破题

建立集采机构竞争机制是大势所趋,但集采机构竞争动力不足也是不争的事实。“我们正在做的尝试可以概括为‘先易后难,正向激励’。鼓励上海市政府采购中心跨前一步,承接一些社会影响力大、专业需求复杂的示范性项目。通过先行先试、打造样本,带动全市集采机构整体能力的提升。”上海市财政局政府采购管理处处长杜云峰说。

“思路”有了,“破题”还需契机。上海这次探索之举能落地,与这个政府采购项目的特殊性密不可分。“破题”项目由上海市嘉定区机关事务管理局牵头,是国家机关事务管理局推进区(县)集中统一组织合同能源管理的试点项目。抓好试点,是全面在公共机构领域推进合同能源管理服务的关键。做出项目“样本”,对其他集采机构和社会代理机构来说,也有很大借鉴意义。

在政府采购圈里,合同能源管理并不是新鲜事物。它是一种基于市场运作的节能服务方式。从事节能服务的公司向用户提供能源审计、工程设计、设备及原材料的选购、项目施工、节能效果监测、设备维护管理等一条龙服务,并从客户节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润。2012年12月19日,合同能源管理服务项目首次在《中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准》中亮相,之后一些地方勇于实践、积极探索,但星星之火却未能形成燎原之势。由于项目数量少,2017年起,中央预算单位集采目录中,不再有合同能源管理服务的“身影”。

记者采访了解到,合同能源管理服务推广之所以踌躇不前,有两方面原因。从采购需求而言,采购人对合同能源管理服务本身“不懂不会”、积极性不强。从项目特点来说,服务本身“先投入、后回报、年限长”的特性,导致项目实施过程中不确定因素较多,其中,合同订立、节能收益分配成操作难点。当下,碳中和背景下,在公共机构领域推进合同能源管理服务项目意义重大又迫在眉睫。嘉定区机关事务管理局希望通过集中统一推进一批合同能源管理项目的实施,加快探索合同能源管理模式创新发展及应用推广。

各种因素综合影响导致这个项目自带“光环”,社会关注度较高。考虑到上海市政府采购中心影响力强,能吸引到更多供应商参与,同时又有成功完成类似项目的经验,嘉定区机关事务管理局决定委托上海市政府采购中心负责这一项目。

“对于上海市政府采购中心来说,尽管面临众多挑战,但考虑到项目的社会公益效益,为积极响应党中央关于深化政府采购制度改革的要求,中心发挥勇于担当的精神,主动接受委托,积极尝试开展跨区域、跨行政级次政府采购工作。”上海市政府采购中心主任金晓春介绍说。

采购人需求明确,集采机构积极担当。双方一拍即合,项目顺利“下水”,挑战亦接踵而至。

善于解题

项目启动伊始,便遇到了第一个“拦路虎”。“跨行政级次委托渠道不畅通是这个项目最大的阻碍。”项目负责人、上海市采购中心采购二科科长顾文林介绍说,上海实行市区两级财政制度,市区两级预算、两级监管,上海政府采购信息平台不支持区级预算单位将项目直接委托至市级集采机构,导致预算单位无法自由选择集中采购机构。

这显然不符合深化政府采购制度改革的总体要求。为打通市区两级采购渠道,保障项目的顺利进行,上海市财政局政府采购管理处与上海市政府采购中心负责人高度重视,反复沟通商讨。在流程上,由上海市政府采购中心提出在中心内部执行平台上组织实施该项目,由采购人嘉定区机关事务管理局直接向市政府采购中心委托项目。在实际操作环节,在中心内部执行平台上生成虚拟采购编号实施采购,但采购公告、澄清公告、中标结果等信息仍在法定平台上海政府采购网上发布。

尽管项目得以推进,但上海政府采购管理处自知在政府采购全流程电子化的大趋势下,上述做法明显不是最优解。事实上,上海市财政局早有筹谋。去年起,上海市财政局启动了对上海政府采购网的优化升级。新平台在设计时,就充分考虑了深化政府采购制度改革背景下,数字化采购的各种需求。嘉定区集中统一组织合同能源管理服务项目的落地,也在很大程度上推进了平台建设的进度、完善了平台的功能。“目前新平台主体已验收,调试完成后,预计在三季度全面上线。”杜云峰介绍,无论是项目分包,还是跨部门、跨区域,这些难题都有望逐步被破解。

合同能源管理项目集采有了“样本”

作为之前顺利完成上海市规划和国土资源管理局、市财税综合楼、市市场监督管理局工商大厦空调系统等多个合同能源管理服务采购项目的上海市政府采购中心,即便有过类似项目经验,但在执行上海市嘉定区集中统一组织合同能源管理服务项目时,依然倍感困惑。

之前的项目都是针对单个采购人、单个建筑主体的,而此次项目的第一批改造范围就涉及19家单位,前期沟通协调的难度倍增。具体而言,一是项目基础信息缺失及用能现状不明确。每家单位用能设施基础情况差异较大,多家单位竣工图纸和文档材料缺失,为投标人设计节能方案带来障碍。二是不同机构合同能源管理模式不统一。根据机构特点,项目将19家机构分为两个包件,7家国家机关为第一包,采用节能量保证型管理模式;3家卫生机构和9家教育机构为第二包,其中卫生机构采用节能效益分享型管理模式,教育机构采用节能量保证型管理模式。

分包之后新的难题接踵而至。不同包件甚至同一包件中合同能源管理不统一的问题,给投标人合理报价和专家评审带来困扰。

为解决这些难题,上海市政府采购中心先后两次组织专家和采购人对采购需求进行论证。采购人在论证会后多次去现场排摸,补充了改造技术和设备要求、绿色金融模式应用方式等关键信息,进一步完善了采购需求,确保了所有基础资料信息的完整性和可靠性。通过论证,上海市政府采购中心也掌握了项目的关键要素,针对合同能源管理项目特点细化量化评标因素。评分办法中的商务部分,不仅仅比较合同期内的支付总金额,还将“年节能量”“采购人分享比例”“合同期”等指标纳入评审因素,以期更全面地反映供应商投标方案的性价比;技术部分,则根据合同能源管理不同于普通服务类项目或普通设备更换项目的特点,将方案设计分为节能改造方案、施工改造方案、项目运维方案、后勤管理水平提升工作方案四部分,并对其分别打分,覆盖合同能源管理全过程。该评分办法的科学性、合理性得到了业内专家的一致认可。

项目采购公告发布后,吸引了众多供应商关注,共14家供应商参与报名,竞争激烈。为帮助供应商更好地理解需求,了解项目现状,上海市政府采购中心还协助采购人组织供应商对改造内容较复杂的嘉定区马陆镇人民政府及嘉定镇街道社区卫生服务中心进行了统一现场踏勘。“踏勘结束后,我们收到供应商大量的书面提问,经梳理合并共计20余条,对于这些问题,我们均一一作出澄清说明并统一在上海政府采购网上发布。其中一家供应商对发布的澄清文件仍存有疑问,我们还专门组织了专家论证会与其当面沟通解释,彻底消除其疑虑。”顾文林告诉记者。前期工作到位,后续工作水到渠成。最终两家供应商分得“大蛋糕”。

有了第一批项目的铺垫,上海市随即启动了第二批项目的政府采购工作。第二批项目涵盖3家医疗卫生机构、4家国家机关、3家文化类机构的节能改造。“考虑到本项目为批量采购,各机构基础条件差异性较大,合同期的竞争性比较有限,我们再次对评标办法进行了微调,取消了合同期的加分项,转为符合性指标,降低了评审难度。”顾文林介绍。

“通过本项目,中心积累了跨行政级次集中采购的实务操作方面的经验,下一步我们将继续配合上海市财政局,尝试更多深化政府采购制度改革先行先试的工作。”金晓春如是说。

(来源:中国政府采购报)


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